Особенности назначения административного наказания по ч.5 ст. 4.4 КоАП РФ

В марте 2022 года законодатель ввёл новое правило назначения наказаний за тождественные нарушения*, статья 4.4 КоАП РФ дополнена новой частью:

«5. Если при проведении одного контрольного (надзорного) мероприятия в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля выявлены два и более административных правонарушения, ответственность за которые предусмотрена одной и той же статьей (частью статьи) раздела II КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, совершившему их лицу назначается административное наказание как за совершение одного административного правонарушения».

Как следовало из пояснительной записки к проекту федерального закона основная его цель – устранить высокую административную нагрузку в секторе предпринимательства. Напомню, согласно общему правилу КоАП при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое из них (ч.1 ст.4.4 КоАП РФ).

Принцип суммирования административных штрафов за несколько тождественных деяний, совершенных одним и тем же лицом, часто приводил к несоразмерному увеличению штрафной нагрузки на предпринимателей. При этом характер нарушения и степень его общественной опасности не всегда справедливо соотносились с размером назначенного наказания.

Законодательная новелла была призвана преодолеть негативную правоприменительную практику, ведущую к излишнему увеличению административной (штрафной) нагрузки на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и, в конечном счете, улучшить их правовое положение.

Давайте рассмотрим каким образом нововведение сработало на практике. Несмотря на то, что правило об однократном привлечении к административной ответственности по нескольким аналогичным нарушениям действует уже почти три года, предприниматели, контролирующие органы и даже суды зачастую допускают ошибки по его применению.

Отдельно отмечу письмо Федеральной налоговой службой России от 26.07.2023 № 17-3-03/0101@ «О направлении обзора по валютному контролю» (далее – Письмо).

В пункте 1 Письма указано, что в 2022 году вступили в силу новые правила назначения административного наказания, улучшающие положение привлеченного к ответственности лица. Нижестоящим налоговым органам поручено своевременно принимать решения по вопросам прекращения исполнения постановлений о назначении административного наказания посредством как отмены вынесенного им (либо нижестоящим органом) решения (постановления) о привлечении к ответственности, так и прекращения его исполнения.

* В соответствии с пунктом 4 Федерального закона от 26.03.2022 № 70-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» статья 4.4 Кодекса Российской Федерации об административных дополнена новой частью 5.

В Письме приведена отсылка к Директиве ФНС России от 14.07.2023 № Д-5-17/39@ (далее – Директива) и указано, что при решении вопроса о назначении административного наказания за несколько нарушений, выявленных по результатам одной проверки, необходимо руководствоваться изложенными в ней правилами.

В Директиве разъясняется, что при назначении штрафа за нарушение необходимо учитывать, как он указан в санкции статьи: в процентном соотношении и фиксированном размере. Рассчитаем штрафы на примере ст.15.25 КоАП РФ (нарушение валютного законодательства Российской Федерации).

Пример 1. Штраф установлен в процентах

В ходе проверки соблюдения валютного законодательства налоговый орган установил факты выплаты юридическим лицом заработной платы нерезиденту в наличной форме:

04.10.2024 - в сумме 100 тыс. руб.

05.11.2024 - в сумме 100 тыс. руб.

05.12.2024 - в сумме 120 тыс. руб.

Указанные действия юридического лица будут квалифицированы по ч.1 ст.15.25 КоАП РФ (осуществление незаконных валютных операций), размер штрафа для юридического лица составит от 20% до 40% суммы незаконной валютной операции. Общая сумма совершенных нарушений равна 320 тыс. руб., следовательно, размер административного штрафа составит от 20% до 40% от 320 тыс. руб. (то есть от 64 до 128 тыс. руб. соответственно). При этом по факту каждого выявленного нарушения составляется отдельный протокол (нашем примере – 3).

Тем не менее по результатам рассмотрения административных дел выносится одно постановление о назначении административного наказания (вне зависимости от количества протоколов). Таким образом, административное наказание выносится однократно вне зависимости от количества нарушений и рассчитывается от общей суммы совершенных незаконных валютных операций.

Пример 2. Штраф установлен в твёрдой (фиксированной) сумме

В ходе проверки соблюдения валютного законодательства налоговый орган установил факты непредставления отчётов о движении средств по трём зарубежным счетам копании. Указанные действия юридического лица будут квалифицированы по ч.6 ст.15.25 КоАП РФ, размер штрафа для юридического лица составит от 40 000 до 50 000 рублей. В этом случае, поскольку санкция части устанавливает штраф в фиксированном размере (указаны конкретные суммы), наказания за выявленные нарушения суммироваться не будут. В рассматриваемом примере административный штраф назначат однократно, вне зависимости от количества нарушений. Сумма этого штрафа составит от 40 000 до 50 000 рублей.

Пример 3. Выявлены нарушения, предусмотренные различными частями одной статьи КоАП – штраф по ним установлен ка в процентах, так и в твёрдой (фиксированной) сумме

В ходе проверки соблюдения валютного законодательства налоговый орган установил следующие нарушения юридического лица:

а) выплаты юридическим лицом заработной платы нерезиденту в наличной форме (ч.1 ст.15.25 КоАП РФ):

19.05.2023 - в сумме 50 тыс. руб.,

20.06.2023 - в сумме 50 тыс. руб.

Штраф 20 - 40% от общей суммы 100 тыс. руб.

б) факт нарушения срока уведомления налоговых органов об открытии зарубежного счета (ч.2 ст.15.25 КоАП РФ).

Штраф от 50 до 100 тыс. руб.

в) факт просрочки предоставления отчета о движении средств по вышеуказанному счету более, чем на тридцать дней (ч.6.3 ст.15.25 КоАП РФ).

Штраф от 40 до 50 тыс. руб.

В рассмотренном третьем случае юридическое лицо будет привлечено к административной ответственности по только за то нарушение, для которого установлено самое строгое наказание (в данном примере - по ч. 2 ст. 15.25 КоАП РФ за неподачу уведомления об открытии счета).

Таким образом, во всех вышеперечисленны примерах должно соблюдаться правило однократности наказания вне зависимости от количества нарушений, но определение суммы штрафа в каждом случае будет рассчитываться по-разному.

Вот один из примеров. Компания открыла 3 зарубежных счёта в разных странах, но отчёты о движении средств по ним не предоставила. Налоговый орган в рамках одной проверки вынес 3 постановления о привлечении компании к административной ответственности по ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ, по каждому из них назначен штраф 40 тыс. рублей (общая сумма – 120 тыс. рублей). Копии указанных Постановлений компания смогла получить только спустя более двух месяцев из-за технического сбоя в отделении Почты России. Не убедившись в том, что Постановления получены компанией, налоговый орган направил материалы судебным приставам для принудительного взыскания штрафов, приставы возбудили 3 исполнительных производства. Фактически компания узнала о существовании Постановлений от судебных приставов и вынужденно оплатила штрафы во избежание наложения санкций с их стороны. Сразу после этого компания подала апелляцию на все 3 Постановления в вышестоящий налоговый орган, аргументируя позицию тем, что штраф согласно ч.5 ст. 4.4 КоАП она должна заплатить только раз. Управление ФНС России жалобу рассмотрело, но с доводами компании не согласилось. Отказ в удовлетворении апелляционной жалобы послужил основанием для подачи заявления в Арбитражный суд. Два дела попали к одному судье, который разрешил их без вызова сторон (в порядке упрощенного производства), третье дело рассматривал другой судья с участием сторон.

По двум делам, рассмотренным в порядке упрощённого производства судья решил, что постановления налогового органа вынесены законно. В обоснование решения был положен главный довод налогового органа – поскольку компания оплатила штраф добровольно, оснований для прекращения исполнения Постановлений нет. С таким выводом компания не согласилась и обжаловала решения в апелляционный арбитражный суд. По третьему делу в очном заседании компания убедила суд в том, что два вышеупомянутых решения ошибочны, просила суд отложить разрешение дела до вынесения вердикта апелляционной инстанции. Апелляционные жалобы попали к разным судьям и рассматривались в упрощенном порядке (без участия сторон). Первое апелляционное определение вынесли не в пользу истца и одно из трёх постановлений сразу вступило в законную силу. Но по второй апелляционной жалобе суд встал на сторону истца. В своём определении со ссылкой на постановление Конституционного Суда РФ от 02.04.2024 №14-П суд указал о наличии допущенных судом первой инстанции нарушений норм материального права. Компания подлежала привлечению к ответственности за выявленные правонарушения, как за совершение одного административного правонарушения, на основании ч.5 ст.4.4 КоАП РФ. Суд отметил, что поскольку на момент рассмотрения дела уже имеется одно вступившее в законную силу постановление Инспекции, второе постановление подлежит отмене.

С этим апелляционным определением компания пришла на рассмотрение третьего дела в Арбитражный суд. Судья принял доводы компании и с учетом мнения вышестоящего суда вынес решение об отмене третьего Постановления. Таким образом, из трёх постановлений налогового органа: одно – вступило в силу (и компания не стала его обжаловать), второе – отменено судом апелляционной инстанции, третье – отменено судом первой инстанции.

Налоговый орган обратился с жалобами на решения, вынесенные в пользу компании, и проиграл их. В суде представитель налогового органа не смог пояснить, почему в 2023 году он привлёк общество к ответственности по старым правилам (за каждое нарушение). Аргумент о том, что исполнение Постановлений нельзя прекратить, поскольку штраф уже уплачен, судом отклонён. Суд указал, что факт его оплаты не может влиять на решение вопроса о законности вынесенного постановления. В результате - одно из трёх постановлений оставлено в силе, два других – отменены судом.

Второй кейс не менее интересен. В начале 2023 года налоговая инспекция вынесла более десятка постановлений о привлечении компании и её генерального директора по ч.6.3 ст.15.25 КоАП РФ за несвоевременные предоставления отчётности по зарубежным счетам (далее – Первоначальные постановления). По каждому Первоначальному постановлению компании назначен штраф 40 000 рублей, генеральному директору – 4 000 рублей.

Считая, что штрафы назначены незаконно, компания от их оплаты отказалась, но своевременно штрафы не обжаловала. Спустя несколько месяцев в отношении компании и генерального директора составлено более десятка протоколов (по числу постановлений) по ч.1 ст. 20.25 КоАП РФ за несвоевременное исполнение Первоначальных постановлений (санкция предусматривает двойной размер от Первоначального штрафа). Протокол и иные материалы были переданы налоговым органом в мировой суд. Пытаясь не допустить назначение двойного штрафа за неисполнение незаконных Первоначальных постановлений компания и генеральный директор обратились в налоговый орган с заявлениями о пересмотре Первоначальных постановлений и Протоколов на основании ч.5 ст.4.4 КоАП РФ.

Первоначальные штрафы компании всё же пришлось оплатить во избежание наложения дополнительных санкций. Но мировой суд поддержал налоговый орган, назначил компании штрафы в двойном размере. Районный суд оставил решение мирового суда в силе. В настоящий момент копания подала кассационные жалобы по всем делам и намерена доказать свою правоту по ним.

Безусловно приятным моментом в этом деле является то, что все Первоначальные постановления по генеральному директору налоговый орган отменил со ссылкой на ч.5 ст.4.4 КоАП. Таким образом, налоговый орган признал ошибку и устранил её, оставив в силе только одно из всех ранее рассматриваемых постановлений. Постановления о наложении штрафа в двойном размере в отношении генерального директора были отменены судом.

Таким образом, несмотря на почти трёхлетний срок действия ч.5 ст.4.4 КоАП, по складывающейся практике можно сделать вывод - ни у налогового органа, ни у судей арбитражных судов и судов общей юрисдикции не сформировалось единого подхода к разрешению подобных дел, судебная практика по данной категории дел в процессе формирования.

Предпринимателям необходимо помнить, что, если выявляются несколько одинаковых нарушений при одной проверке – выносится одно постановление, штраф назначается однократно. Надеюсь, что с учётом складывающейся в последнее время судебной практики подобных дел в судах станет значительно меньше, а по тем спорам, которые рассматриваются сейчас – количество решений в пользу налогоплательщиков будет увеличиваться.

Светлана Черепанова,

юрист